特朗普  新华社 资料图

1月24日，特朗普再次提到，如果加拿大成为美国“第51个州”，加拿大人将享受大幅税收减免。另据《金融时报》24日引述欧洲官员的话报道，丹麦首相弗雷泽里克森与特朗普通话谈及格陵兰岛时，双方语气十分激烈，特朗普坚称他很认真也决心要接管格陵兰岛。而欧盟军事委员会主席布里格在25日德媒《星期日世界报》刊出的一篇访谈中则表示，未来考虑在格陵兰岛驻扎欧盟士兵是完全合理的。

此前，特朗普和他的团队成员已经反复表露开疆拓土的野心，话锋直指格陵兰岛、巴拿马运河以及整个加拿大。在1月20日的就职典礼演讲时，特朗普也提到，“美国将再次以不断成长的国家自视”。对于何谓“成长”，则包括财富的巨大增长、领土的显著扩大以及预期之前所未见的提升。在当代美国政治话语中，财富的增长和预期的提升不过老生常态，唯独领土的增长却让美国和全世界听出了时空错乱之感。

在举世瞩目的美国总统就职典礼上大谈“拓土论”，不由让人怀疑，特朗普的扩张主义话语是不是比大家想的要稍微严肃一点？然而，如果真的严肃对待特朗普的“拓土论”，那么即使不考虑其他国家的反抗和国际社会的反对，也有一系列需要研究的新问题。其中就包括——美国现有的政治体制能否容纳这些新领土，如何容纳这些新领土，以及如何在政治上消化这些新领土？如果特朗普对这些问题的答案都有清楚的了解的话，他还会“很认真”地想让美国疆土“不断成长”吗？

美国在巧取豪夺的扩张史中形成的复合领土制度

第二次大战结束之后的近八十年中，美国虽然一直奉行霸权主义的外交政策，也不时入侵和管控他国领土，但到底是没敢越过直接开疆拓土的“底线”，这也使得国际社会甚至是美国国内对其历史上难以饕足的扩张胃口、对众多原住民的血腥屠杀以及无所不用其极的巧取豪夺有所淡忘。

虽然现在华盛顿内外不少人对特朗普的“拓土论”大表惊诧，认为其违背了美国政治和外交的基本准则，根本没有现实可行性。然而美国在二百年内就从区区的新英格兰十三州扩张为横跨美洲大陆的庞然大物，其政治体制早就对如何制度化地扩张领土有了成熟规定。在20世纪初，以麦金莱、老罗斯福、马汉、赫斯特、普利策等政治家、军人和媒体大亨为代表的政治力量，又掀起了帝国主义式的扩张浪潮。这些历史都在美国的政治体制上留下了深刻烙印，使美国的领土制度充满了“南人南制，北人北制”的帝国气象，并一直延续到今天。

美国领土或者说属地（territory）的地位可以用两把标尺来衡量。第一把标尺是是否依据美国国会通过的领地合并法案，完全适用美国宪法及其司法体系。如果完全适用，则为合并属地（incorporated territory）,如果并非完全适用，则为未合并属地（unincorporated territory）。

第二把标尺是是否为美国国会以特定的行政组织法所承认，并据此建立自治政府。如果是，则为建制属地（organized territory），如果不是，则为非建制属地（unorganized territory）。

其中，是否为合并属地更为重要，因为成为合并属地相当于购买了“单程车票”，此后即是美国领土不可分割的一部分。反之，如果只是非合并属地，那么在理论上其未来的法律地位仍有多种可能，包括成为独立国家。是否为建制属地则关乎该领土的自治程度。如果是非建制属地，其往往拥有一位由联邦行政部门指派的最高长官，指派人往往是总统本人。如果是建制属地，其立法、行政和司法机构则由当地居民选举产生。

这两把标尺可以把美国领土分为四类：第一类是建制合并属地，其可被称为“美国本部”，即美国的50个州，它们构成了美国领土的绝大部分。

第二类是非建制合并属地，这类领土在美国历史上经常出现。它们往往是美国以“购买”或者战争方式夺得的、与已有各州毗邻的土地，但因各类原因尚未建州，有时这类属地也会被称为“准州”。例如，在1850—1853年间，美国就拥有包括俄勒冈领地、犹他领地和新墨西哥领地在内的5块非建制合并领土。不过，也不是所有的未建制和并属地都会最终成为州。无人居住的巴尔米拉环礁就是美国在太平洋上的一块非建制合并属地，其由美国内政部管辖。

第三类是建制未合并属地。它们拥有除国防、外交权之外的广泛自治权，但是不能完全享受美国宪法规定的权利，特别是没有联邦选举权。它们在美国国会没有参众议员席位，也不能向选举人团派出代表，但可以向国会派出没有选举权的代表。

第四类非建制未合并属地。除了美属萨摩亚之外，它们大部分是无人居住的岛屿和环礁。不过，美属萨摩亚实际上也有选举产生的行政和立法机构，但其是由美国内政部长而非国会授权，因而在法律上仍然是未建制属地。

当前，美国在50个州以外，共有14块非合并属地，其中关岛、北马里亚纳群岛、波多黎各和美属维尔京群岛是四块建制属地；美属萨摩亚、中途岛、威克岛等九块领土是非建制属地。此外值得一提的是，美国首都所在的华盛顿特区是一块极为特殊的属地，其是根据宪法而非国会组织法建立，作为属地也没有获得参众两院议员席位的权利。因此，在美国国会中，共有六名没有投票权的属地代表，他们分别来自华盛顿特区、4块建制非合并属地以及美属萨摩亚。

美国如真冒天下之大不韪，它会怎么操作？

美国国务卿鲁比奥此前在参议院听证时表示，美国在第二次世界大战后建立起的一整套国际体系，已经被其他国家“武器化”并拿来对付美国，因此美国应当采取措施颠覆整个战后国际体系。虽然对于到底要颠覆哪些国际秩序，鲁比奥语焉不详，但是从美国的一贯无视包括尊重各国主权在内的联合国基本原则来看，未来美国可能不惮于公然挑战最基本的国际秩序，不惜为了一己私利而加剧地区局势紧张，甚至破坏世界和平与稳定。

鉴于此，可能我们有必要假设，如果未来特朗普政府真的要冒天下之大不韪实现其“帝国野心”，那么按照美国现行政治体制，格陵兰、巴拿马运河和加拿大会以何种方式和地位成为美国领土的一部分呢？要想回答这一问题，可以参考美国领土扩张和管理史上的成例。

首先，美国的领土扩张有三种主要形式：第一是通过购地（purchase）案从其他国家手中购买；第二是以武力击败其他国家，而后通过条约实现领土转让；第三是国会通过合并(annexation)案，兼并其他至少名义上的独立国家。

其次，美国新纳入的领土往往也有四种命运：第一是被认定为合并属地并迅速建州，成为美国不可分割的一部分，且全面享有宪法权利；第二是被认定为合并属地，但建州步伐缓慢，在很长时间内不能直接影响美国联邦政局；第三是被认定为非合并属地，但获得建制属地地位，拥有广泛自治权；第四是认定为非合并属地，且未获得建制属地地位，由美国联邦政府直接管辖。

格陵兰当前是丹麦的一部分，但拥有高度自治的政府，且当地居民有一定程度的独立倾向。如果特朗普想将格陵兰纳入掌中，第一种办法就是如其宣称的那样直接向丹麦购买。事实上，当前的美属维尔京群岛正是1917年购自丹麦。在1947年，美国杜鲁门政府也向丹麦提出过购买格陵兰的要求。就此而言，特朗普购买格陵兰的想法虽然有种时空错乱的离谱感，但错乱的时间倒也不算特别长。

第二种办法就是先支持格陵兰独立，然后再兼并名义上独立的“格陵兰共和国”。历史上，美国有过多次兼并共和国的历史，包括1791年兼并佛蒙特共和国，1845年兼并德克萨斯共和国，1898年兼并夏威夷共和国。

第三种方法就是以武力从丹麦直接夺取。对比而言，直接武力夺取的合法性代价太高，考虑到美国已经在格陵兰拥有军事基地，这么做的边际收益也不高。

此外，即使特朗普政府不介意用金钱购买领土的合法性问题，且丹麦政府愿意启动全民公投来转移格陵兰主权，格陵兰自治政府也不大可能坐视丹麦用前者的主权归属来为自身谋利，因此格陵兰先行宣布独立，然后再并入美国恐怕是更为可能的路径。

至于格陵兰加入美国之后的法律地位，则在很大程度上要取决于格陵兰居民的意愿。在地理上，格陵兰相对于美国本土的位置与阿拉斯加有些类似；如果加拿大与美国合并，更是相当于直接接壤。这是格陵兰建州的有利条件。但是另一方面，格陵兰岛上的居民主要是原住民因纽特人，在文化上相对于美国本土更接近于夏威夷或者波多黎各。夏威夷从成为美国属地到最终建州，经历了60年时间；波多黎各虽然有300多万人口，比美国18个州的人口都要多，也一直存在较强的建州呼声，但是在六次公投中赞成建州的意见始终没有占据绝对多数。在2020年第第六次公投中，投票支持波多黎各成为美国一州的占总票数的52.35%，反对的为47.7%。在1959年夏威夷的建州公投中，赞成票的比例则达到94.3%。正是因为建州并非波多黎各的压倒性民意，美国国会也一直没有采取行动。考虑到格陵兰的因纽特居民高度认可自身的独特族群身份，其可能并不愿意作为州加入美国，而会满足于非合并建制领地的身份。

巴拿马运河则相对容易分析，因为其在1903年到1979年间一直是美国的非建制未合并属地。作为非建制土地，巴拿马运河由美国总统直接任命的来自美国陆军工兵部队的总督管理。对于巴拿马运河区，特朗普政府并未表现出购买的兴趣，运河区也不大可能走先独立后兼并的道路，因而最有可能的情况是美国以外交或武力方式逼迫巴拿马以条约方式再度转交运河区主权。

加拿大则不同于格陵兰和巴拿马运河，其是一个领土广阔的独立国家。美国要么直接以兼并的方式将加拿大整体纳入，要么以武力迫使加拿大逐次让出领土。考虑到加拿大的地理距离、文化属性，以及特朗普“让加拿大成为美国第51个州”的表态，其无疑将成为美国的建制合并属地，并迅速建州。唯一的问题就是这么宽广的领土会构成几个州？如果是直接兼并，那么或许是一个州，如果是渐次获得，那么可能出现多个州。

需要指出的是，如果美国真地是以武力消灭抵抗、夺取领土，那么无论是格陵兰、巴拿马运河还是加拿大，那么在战后的一段时间内都将成为美国的非建制未合并属地。期间，这些领土将会由美国行政部门特别是国防部下设的民事部门管理。1898年美西战争后，美国夺得的波多黎各、菲律宾和古巴都由陆军部长办公室下设的关税和离岛事务局管辖，直至1915年相关职权才移交给内政部。第二次世界大战后，在1950年前关岛也是由海军部管理。

美国“重新成长”或成特朗普主义的政治末日

美国著名历史学家戴维波特生前的最后一部著作题为《危机将至：内战前的美国，1848-1861》。此书描述了美墨战争后，美国社会如何从战争胜利和获得西部大片领土的狂喜之中，迅速坠入内战的黑暗深渊。美国自身的历史也在提示，重新拥抱帝国主义、悍然扩张领土绝非福音，即使侥幸成功，恐怕也不会像特朗普想象的那样开启美国的“黄金时代”，反而可能会给本已高度极化的美国社会和美国政治以“最后一击”。

在美国历史中，领土扩张称得上是一门独特的政治学。归根到底，为什么帝国会拥有多种多样的政治体制，就在于政治共同体在扩张时总要平衡增量和存量之间的复杂关系。从增量上看，要想领土扩张成为收益而不是包袱，往往需要将新领土纳入既有的政治体系，使其享有权利、形成认同，以此充分动员新领土上的人民和资源，增强总体国力；从存量上看，新领土又往往意味着政治体系中的新来者，其有可能打破现有的政治平衡，有利于某一政治力量而不利于另一政治力量。矛盾的出现和加剧甚至可能导致政治共同体陷入危机。

历史上，不管是路易斯安纳购地还是美墨战争，如何安排新获得领土都成为美国政治的焦点和难题。1820年的“密苏里妥协”实质上确立了“联邦每加入一个蓄奴州，就要加入一个自由州，反之亦然”的原则。1850年妥协则是在承认加利福尼亚自由州身份的同时，保证联邦政府不干涉新墨西哥领地和犹他领地的蓄奴问题。一旦试图像1954年的《堪萨斯-内布拉斯加法案》那样突破“密苏里妥协”，以“人民主权”的名义在北纬36.5度线以北拓展蓄奴州的空间，就会就会引发政治危机乃至内战。

即使是在美国国内政治斗争不那么尖锐的时期，在领土上设立新的州也尤其需要平衡。1959年，夏威夷和阿拉斯加之所以被共同接纳为新州，也是因为时人认为夏威夷将是共和党的堡垒，阿拉斯加将是民主党的堡垒，双方同时建州将有利于平衡。当然，后来的历史证明，上述预测与现实完全相反，但平衡却奇妙地维持了下来。

在地图上，如果特朗普开疆拓土的主张得以落实，美国将一举成为幅员2150万平方公里、雄踞北美的庞然巨物。然而，特朗普政府背后的共和党特别是其中的MAGA派（即“让美国再次伟大”，Make America Great Again）真的愿意看到这一景象吗？

单就加拿大而论，如果其以单一实体的身份成为美国的第51个州，那么其将以4000万人口的规模成为超越约3900万人的加利福尼亚，成为美国第一大州。其将拥有2个参议院席位和52个众议院席位。考虑到加拿大的意识形态明显偏向自由主义，未来美国民主党很可能拥有“加拿大州”的全部两个参议院席位和3/4的众议院席位，这会使得共和党未来更难掌控国会特别是众议院。如果加拿大并非以单一实体身份加入美国，而是建立多个州，那么共和党在参议院也将面临极为严峻的挑战。至于格陵兰，如果其最终选择成为美国的一个州，那么其政治立场很可能类似于夏威夷，成为民主党的新堡垒。就此而言，开疆拓土或许能让美国“重新成长”，但恐怕将为特朗普主义带来政治末日。

当然，还有一种选择就是让被吞并的加拿大和格陵兰像关岛或者波多黎各那样，永远安居于非合并建制属地的地位。然而这一方面意味着美国并未将它们视为不可分割的一部分，之后它们在法理上也完全有权像菲律宾、帕劳、密克罗尼西亚联邦、马绍尔群岛那样最终选择独立。另一方面也意味着美国必须长期剥夺4000多万人的关键政治权利，其成本和影响恐怕也难以估量。可以说，如果做出这种选择，还不如一开始就不要生事。

（肖河，中国社会科学院世界经济与政治研究所研究员、外交政策研究室主任；周靖尧，中国社会科学院世界经济与政治研究所外交政策研究室研究助理）